Rapporteur de la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, je suis intervenu le 15 février, pour demander un examen plus approfondi de ces propositions.

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis de la partie du texte relative à l’urbanisme, soit huit articles.

La commission des lois lui a également délégué l’examen de la partie relative à l’environnement, soit quatre articles.

La question de la complexité des normes applicables aux collectivités intéresse au premier chef notre Haute Assemblée en raison de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales. Notre collègue Claude Belot a d’ailleurs publié, en février 2011, au nom de la délégation aux collectivités territoriales, un rapport intitulé : « La maladie de la norme ».

En tant qu’élus locaux, nous sommes nous-mêmes confrontés chaque jour aux coûts, aux délais et aux risques juridiques créés par la complexité normative. Je partage donc, dans sa finalité, la démarche entreprise par notre collègue Éric Doligé. Je tiens d’ailleurs à souligner l’important travail qu’il a accompli en identifiant, dans son rapport, 268 points de droit à simplifier.

Cela étant, la commission de l’économie estime que les conditions d’examen de ce texte ne sont pas à la hauteur des enjeux qu’ils soulèvent et ne permettent pas non plus de répondre aux difficultés techniques qu’il pose:

Comme toutes les lois de simplification que nous avons eu à discuter au cours des dernières années, ce texte est à la fois long et ardu. Il compte trente-trois articles touchant à des sujets à la fois divers et très pointus. Nous ne devons donc pas tomber dans un travers qui serait difficilement pardonnable et qui consisterait à élaborer une loi de simplification qui serait elle-même source de complexité et d’insécurité juridique. Si adopter une loi d’une qualité insuffisante constitue déjà une forme de manquement à nos devoirs de législateur, adopter une loi de simplification qui serait, à son tour, entachée des défauts qu’elle prétend corriger serait le comble de l’inconséquence législative.

Or plusieurs observations me conduisent à penser qu’un tel risque existe, la première concernant le calendrier d’examen de cette proposition de loi.

Nous disposons en effet d’un temps de discussion d’à peine trois heures trente pour son examen en séance publique. Compte tenu de sa taille et de sa complexité, mais aussi de ses actuels défauts de fond et de forme, nous nous trouvons devant deux hypothèses : soit le texte est discuté en séance de manière détaillée et constructive, auquel cas il est impossible que la discussion aille au bout des trente-trois articles dans le délai imparti ; soit la discussion est menée tambour battant, auquel cas le Sénat laissera « sortir » un texte mal ficelé sur un sujet pourtant essentiel pour les collectivités territoriales.

Bref, nous sommes confrontés à une alternative difficile, presque inacceptable : une discussion inachevée ou une discussion bâclée.

Je crois que l’on touche ici de manière très claire, une fois encore, à une limite majeure de la réforme constitutionnelle de 2008. Celle-ci visait à revaloriser l’initiative des parlementaires, mais le temps d’examen en séance, encadré de manière extrêmement stricte, ne permet pas de discuter les propositions de loi comme il conviendrait de le faire.

Les délais pour préparer en amont l’examen du présent texte ont également été peu propices à un travail législatif de qualité. Ils impliquent des auditions préliminaires réduites à la portion congrue, sans rapport avec l’importance et la difficulté du sujet à traiter.

Lorsqu’on aborde la question des CCAS, par exemple, on sait très bien qu’il faut consulter les élus et avoir un débat de fond. Or, dans les conditions actuelles, il est difficile d’expertiser le texte de manière approfondie.

M. Jean-Jacques Mirassou. C’est grave !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. La précipitation a d’autant moins de sens que la procédure accélérée n’a pas été demandée par le Gouvernement et que le texte suivra donc la navette législative classique, avec deux lectures dans chaque chambre avant une éventuelle commission mixte paritaire.

Nous devrions donc examiner dans la précipitation un texte qui, à supposer même qu’il soit adopté par le Sénat, n’aurait de toute manière aucune chance de franchir les étapes ultérieures de la procédure législative dans un avenir prévisible. C’est absurde ! Cela pourrait avoir un sens pour une proposition de loi soulevant des enjeux de débat politique, mais pas pour un texte technique de simplification des normes.

En somme, il nous faut travailler au fond, ce qui implique que nous ayons le temps de le faire, car nous devons parvenir à un résultat à la hauteur des enjeux et, surtout, des attentes des élus.

Ma première conclusion est donc que le calendrier d’examen de ce texte est incohérent et ne permet pas de réaliser un travail législatif de qualité. Si le texte qui nous est soumis mérite l’intérêt – et je tiens à dire à notre collègue Éric Doligé que, à mon sens, c’est le cas –, et si aucun motif d’urgence ne justifie que nous l’examinions à marche forcée, prenons le temps de le travailler en profondeur pour élaborer une loi claire, qui simplifie les normes au lieu d’ajouter de la complexité à la complexité.

Mme Catherine Troendle. Le travail en profondeur a été fait !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Ce n’est pas en trois heures trente, chère collègue, que nous pouvons examiner un texte aussi important, qui soulève des questions essentielles ! Dire que l’on peut examiner l’ensemble des articles de cette proposition de loi en trois heures trente, ce n’est pas sérieux !

En outre, il me paraît assez surréaliste de discuter des dispositions d’urbanisme contenues dans cette proposition de loi après les annonces tonitruantes faites par le Président de la République concernant la majoration de 30 % des droits à construire.

M. Roland Courteau. En effet !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Notre collègue Éric Doligé nous fait des propositions, et puis le Président de la République fait une autre proposition : la majoration de 30 % des droits à construire !

Mme Catherine Troendle. Il n’y a aucune obligation ! Il suffit d’une délibération du conseil municipal pour refuser cette majoration ! Les communes sont donc tout à fait libres !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Je le répète : on travaille très mal dans de telles conditions !

Je suis – comme beaucoup d’entre vous – en train d’élaborer un plan local d’urbanisme. À quoi bon élaborer des PLU – cela nous prend parfois deux ans, voire deux ans et demi –, à quoi bon conduire une politique d’urbanisme de projet et mettre en place des procédures d’aménagement si, dans le même temps, on nous annonce qu’un texte va, de manière uniforme et systématique, majorer de 30 % les droits à construire…

Mme Catherine Troendle. Non ! Le conseil municipal peut renoncer à cette majoration par une simple délibération !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. … et ainsi faire table rase du travail minutieux réalisé par les collectivités pour élaborer leur PLU ?

Cette annonce du Président de la République est typiquement électoraliste, elle ne constitue en rien l’ébauche de la véritable politique du logement qui fait cruellement défaut au pays ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

Mme Catherine Troendle. Vous, vous n’avez rien fait pour la construction de logements !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Cela signifie que nous sommes aujourd'hui devant des mesures électoralistes et non devant un travail de fond effectué par la Haute Assemblée !

M. Roland Courteau. Exactement !

Mme Catherine Troendle. C’est par d’autres que, ces dernières années, tout le travail a été fait !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. On ne peut pas, d’un côté, nous parler d’urbanisme de projet et d’adaptation des règles aux circonstances locales et, de l’autre, proposer des outils qui nous ramènent à une conception passéiste et directive de l’urbanisme. Cela n’a pas beaucoup de sens !

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Ma deuxième série de remarques concerne non pas le contexte mais le fond de la proposition de loi d’Éric Doligé. J’estime que les dispositions qu’elle comporte manquent de clarté et de précision. Du reste, le Conseil d’État, saisi de cette proposition de loi par le président du Sénat sur le fondement de l’article 39 de la Constitution, a émis, le 6 octobre 2011, de nombreuses observations. Le style est feutré – comme toujours s'agissant du Conseil d’État –, mais les critiques n’en sont pas moins sévères.

Mon analyse des douze articles dont s’est saisie notre commission a confirmé les défauts pointés par le Conseil d’État et a permis d’en mettre d’autres en évidence. En effet, pour préparer ce rapport, mes collègues et moi-même avons recueilli l’avis de plusieurs associations représentant les collectivités territoriales : l’Association des maires de France, l’Association des maires ruraux de France, l’Assemblée des communautés de France ou encore l’Assemblée des départements de France. Toutes ont fait part de leurs réserves, voire de leur franche opposition à plusieurs articles de cette proposition de loi.

D’un côté, certaines dispositions n’ont qu’une portée relativement marginale, et leur adoption n’entraînerait finalement qu’une amélioration modeste de l’environnement normatif des collectivités ; nous approuvons ces dispositions, qui ne posent aucun problème. C’est le cas de l’article 22, qui dispense de certains diagnostics les immeubles vendus pour être démolis. Il s'agit de d’une proposition de bon sens, mais qui ne va pas bouleverser la vie des collectivités.

Je note également que la proposition de loi aborde parfois des matières de niveau réglementaire, qui n’ont pas leur place dans une proposition de loi ; je pense notamment à l’article 21, relatif aux dossiers de création et de réalisation des zones d’aménagement concerté.

J’ai donc le sentiment que la proposition de loi règle parfois des détails en oubliant de traiter des difficultés de fond. J’observe, par exemple, que la question des normes sportives n’est pas abordée, alors qu’il s’agit certainement – nous le savons tous, en tant qu’élus locaux – de l’un des principaux domaines dans lesquels les collectivités attendent une simplification.

M. Roland Courteau. En effet !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. D’un autre côté, la proposition de loi comporte des dispositions plus ambitieuses, mais qui donnent l’impression d’être encore insuffisamment abouties.

Je pense en particulier à l’article 20, relatif aux secteurs de projets, qui prévoit d’instaurer des zones au sein desquelles des objectifs d’aménagement se substitueraient au règlement des PLU. L’idée mérite d’être creusée, mais, en l’état, cette disposition remet substantiellement en cause la logique même du droit de l’urbanisme…

M. Jean-Jacques Mirassou. Bien sûr !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. … et pose des problèmes de sécurité juridique, que l’Association des maires de France a soulignés avec force.

En effet, en tant qu’éléments des orientations d’aménagement du PLU, les objectifs des secteurs de projets seraient opposables aux demandes d’autorisation individuelles uniquement en termes de compatibilité. Or les autorisations d’urbanisme portent très souvent sur des normes comme la hauteur, l’emprise au sol ou la densité des constructions, qui, par nature, n’ont de sens qu’en termes de conformité.

Si l’on rendait directement opposables de simples objectifs, on risquerait d’engendrer des contentieux sans fin qui mettraient les communes et les particuliers dans un régime d’insécurité.

Je ne rejette pas l’idée a priori, mais je considère que, compte tenu du manque de maturité de cet article, un travail d’amendement dans des délais très resserrés ne sera pas suffisant pour élaborer un texte qui tienne vraiment la route.

Il en va de même de l’article 29, qui prévoit la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de créer un service public industriel et commercial, un SPIC, de gestion des eaux pluviales et de prévention des inondations. L’Association des maires de France a souligné qu’il serait difficile de mettre en œuvre un tel service : comment pourra-t-il fonctionner sans moyens suffisants, et plus précisément sans que soit mise en place une redevance perçue auprès des usagers ? Cette question mérite d’être discutée, et pas en trois heures trente !

L’article 30 prévoit, quant à lui, l’unification en un seul plan, élaboré au niveau régional, des trois plans existant aujourd’hui en matière de gestion des déchets. Cet article ne peut que susciter notre perplexité, et cela à plusieurs titres.

Pourquoi revenir, par un simple article, sur des dispositions qui avaient déjà été remises à plat dans le cadre du Grenelle 2, après des mois de travail ?

Pourquoi remettre en cause les schémas qui ont été élaborés – avec succès – par les départements ces dernières années ?

Pourquoi remettre en cause l’échelon départemental, qui me semble être l’échelon adéquat pour la planification en matière de gestion de déchets ?

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission de l'économie est favorable à la motion tendant au renvoi en commission qu’a déposée la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et du groupe CRC.)

M. Martial Bourquin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon intervention dans ce débat s’appuiera sur mon expérience de maire.

Mon conseil municipal et moi-même menons une politique très incisive en termes de densification urbaine et de création de logements nouveaux. Ce n’est pas un projet de loi comme celui que vous nous présentez, monsieur le ministre, qui permettra de régler d’un coup de baguette magique, grâce à une recette supposée imparable, la question du mal-logement.

Selon vous, la majoration de 30 % des droits à construire dynamiserait l’industrie du bâtiment, permettrait d’augmenter spectaculairement le nombre de logements et conduirait logiquement à une baisse des prix. Dans ce cas, pourquoi ne pas y avoir pensé plus tôt ? En outre, pourquoi 30 % plutôt que 25 % ou que 40 % ? J’espère que vous répondrez tout à l’heure à ces questions, monsieur le ministre.

En matière d’urbanisme et de construction, la vitesse et la précipitation sont très mauvaises conseillères. Je vous rappelle que nous remédions aujourd'hui à très grands frais aux errements des années soixante ; il ne faudrait pas reproduire les mêmes erreurs.

À mes yeux, monsieur le ministre, non seulement votre projet de loi est inopérant, mais il comporte un grand nombre de vices cachés, sans offrir la moindre garantie décennale… S’il devait entrer en vigueur, cela susciterait inévitablement un grand nombre de recours.

Son dispositif est inopérant, car il est tout simplement impossible de construire de nouveaux logements dans un grand nombre de zones urbaines, en particulier dans les zones tendues où l’on observe une hausse insupportable des loyers.

Pourquoi ne pas plutôt commencer par le début, en procédant à un véritable recensement des terrains propres à supporter une densification, sans dommage pour les équilibres urbains et ruraux, dans le respect de l’aménagement du territoire ? Je reconnais que le délai est un peu court pour mettre en œuvre cette démarche que nous propose M. le rapporteur, mais elle aurait été beaucoup plus efficace que la vôtre, monsieur le ministre.

Par ailleurs, le dispositif que vous nous présentez est dangereux parce que, en l’absence de mesures volontaristes pour maîtriser les coûts d’acquisition des terrains et créer un choc d’offre, vous ouvrez les vannes de la spéculation. Les prix des terrains ne baisseront pas d’eux-mêmes et votre projet de loi ne contribuera pas à abaisser le coût des constructions. En effet, ce que les promoteurs achètent, c’est de la constructibilité. Il existe un risque réel de créer, à côté d’une bulle immobilière insupportable, une bulle foncière, déjà amorcée par le gel d’opérations par certains promoteurs.

À ce titre, l’État se doit d’être exemplaire. Monsieur le ministre, trouvez-vous normal que Réseau ferré de France propose de vendre à la ville dont je suis maire des terrains en friche pour un prix dix fois supérieur à l’estimation réalisée par France Domaine ?

M. Thierry Repentin, rapporteur. C’est fou !

M. Martial Bourquin. Sur cet espace, de 300 à 400 logements pourraient sortir de terre très rapidement. Une partie des logements démolis dans le cadre des opérations de l’ANRU pourraient être reconstruits sur ce site. La négociation avec RFF dure depuis plusieurs années : le prix demandé est passé de 90 euros le mètre carré à 50, puis à 25, pour des terrains évalués à 8 euros le mètre carré par France Domaine… On se croirait dans La vérité si je mens !

Voilà comment les choses se passent, monsieur le ministre ! C’est pourquoi la proposition faite par M. le rapporteur me semble bonne. Il faut pouvoir mobiliser plus facilement des terrains pour la construction de logements.

Enfin, votre dispositif est injuste. Qui peut croire que les 40 000 logements par an que vous escomptez relèveront du parc social ? Là encore, il faut un engagement fort de l’État. Sur ce plan, le relèvement du plafond du livret A est une bonne mesure.

Je voudrais maintenant formuler une remarque qui me tient à cœur.

Monsieur le ministre, avec ce projet de loi, qui relève à cet égard du même esprit que le texte relatif à l’urbanisme commercial, vous tournez manifestement le dos à l’urbanisme de projet. Vous ignorez sans états d’âme les PLU, les PLH, les SCOT, qui ont pourtant quelques vertus et dont l’élaboration a requis un important travail de prospective. La mise en œuvre de la mesure que vous préconisez les rendrait nuls et non avenus… À mon sens, les SCOT et les PLU sont les outils d’un urbanisme de projet.

Je suis favorable à une densification, mais pas n’importe laquelle et dans n’importe quelles conditions ! Elle doit être raisonnée, concertée, respectueuse des PLU et s’inscrire dans une démarche de qualité urbaine, ainsi que d’esthétique urbaine.

Le professeur Michel Lussault, qui a mené des travaux tout à fait intéressants sur ce sujet, explique que « pour réussir aujourd’hui une densification qui ne soit pas vécue comme une souffrance, il faut repenser les formes architecturales ». De même, il faut repenser les formes urbaines.

En l’absence de réflexion esthétique, permettre une majoration de 30 % des droits à construire pour des maisons ou des immeubles peut aboutir à des résultats catastrophiques !

M. Thierry Repentin, rapporteur. Tout à fait !

M. Martial Bourquin. L’augmentation du volume de construction est certes une nécessité, mais elle n’aura de sens que si elle s’inscrit dans une démarche plus globale d’équilibre entre les habitations, les espaces publics et les services publics, attendus fort logiquement par la nouvelle population accueillie. Une ville est un ensemble complexe, vivant. Penser le logement isolément, sans prendre en considération les autres paramètres, est une erreur ; il doit être pensé dans sa globalité.

Au total, ce texte conjoncturel et dangereux fait la part belle à la dérégulation et ouvrira de nouveaux espaces de spéculation. Surtout, il oublie l’essentiel : le bien-être des habitants, auquel il nous incombe, en tant qu’élus, de veiller. L’aspect quantitatif a bien sûr son importance, surtout dans cette période difficile, mais la dimension qualitative, tant sur le plan énergétique que du point de vue architectural, doit être omniprésente dans nos réflexions et nos décisions. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste.)